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3 OS PARTIDOS POLÍTICOS

SUMÁRIO: Introdução. 3.1 Os partidos políticos no Brasil. 3.2 A criação de partido político. 3.2.1 O processo de criação do partido político. 3.3 Modificações estruturais, dissolução e extinção de partido político. 3.4 A filiação partidária. 3.4.1 Desfiliação partidária.
PUBLICAÇÕES: 1ª edição em 27/11/2019; 2ª edição em 08/01/2020.

INTRODUÇÃO 



    A democracia, direta ou representativa, é um regime político disposto a consagrar a soberania popular. Para atender a vontade geral do povo, é necessário criar um sistema de voto livre, o que remete ao liberalismo político e pressupõe uma sociedade composta de cidadãos conscientes. 
Na democracia representativa, o partido político figura como uma facção destinada a instrumentalizar o debate político-ideológico, evitando a personificação do poder que comprometeria a própria democracia. Por esse motivo, no Brasil, é vedada a candidatura avulsa, exigindo-se a filiação partidária para concorrer a cargo eletivo (art. 17, da CF/88).
Os partidos políticos surgiram no século XV, com a finalidade de limitar o exercício do poder político, impedindo a demagogia política e a concentração do poder, afinal esses expedientes prejudicam o sentido próprio da soberania popular. No entanto, a experiência nos mostra que o sistema de partidos políticos oferece riscos à própria vontade geral do povo: quando cede a interesses das oligarquias ou quando submete o Estado à vontade de um único partido político, criando o que se chama de Estado-partido. De qualquer sorte, de acordo com a legislação brasileira, o partido político está destinado a assegurar o regime democrático, a autenticidade do sistema representativo e defender os direitos fundamentais.
Nos países de sistema pluripartidário, os partidos políticos são pessoas jurídicas de direito privado, como é o caso do Brasil (art. 44, V, do CC/02), onde sequer podem ser equiparados a entidade estatal (art. 1º, da Lei nº. 9096). Nos Estados-partido, eles tendem a funcionar como pessoas jurídicas de direito público. Principalmente no sistema pluripartidário, costuma-se proibir a utilização de instrução ou organização paramilitar por partido político, distinguindo-se claramente do Estado que detém o monopólio do uso da força para resolver questões atinentes ao poder público. 



3.1 OS PARTIDOS POLÍTICOS NO BRASIL



O art. 17, da CF/88, a Lei nº. 9096 e o art. 6º, da Lei nº. 9504, disciplinam o partido político no Brasil. Entre nós, é livre a criação, a fusão, a incorporação e a extinção de partidos políticos, não havendo previsão expressa sobre a cisão de partido político, porém ela pode ser deduzida da extinção, se considerada como espécie desta. A liberdade partidária abrange da criação à extinção do partido político, assegurando-se também a liberdade de filiação partidária e a autonomia do seu funcionamento, na definição da sua estrutura e organização interna. Quando controvérsias internas do partido afetarem o processo eleitoral, a Justiça eleitoral será competente para dirimi-las (TSE, REspe 11.228). 
Apesar da declaração constitucional da liberdade de criação de partidos políticos, essa liberdade não tem caráter absoluto (TSE, RPP 141.796), havendo restrições como pela soberania nacional, pelo regime democrático, pelo pluripartidarismo e pelos direitos fundamentais. Destoando dos objetivos iniciais bem como da vedação da equiparação de partido político a entidade estatal, vige entre nós uma incômoda distinção no tratamento dispensado aos partidos, concedendo acesso diferenciado aos recursos financeiros do fundo partidário e ao acesso gratuito ao rádio e à televisão.
O partido político deve ter caráter nacional. A norma protege externamente a nação em face de interesses estrangeiros, vedando-se o recebimento de recursos financeiros ou qualquer subordinação a entidade ou governo alienígena. A prestação de contas à Justiça eleitoral é um instrumento de controle. A mesma norma protege internamente a nação em face de oligarquias regionais que poderiam pretender o coronelismo, desvirtuando a democracia e o voto livre. 
A Emenda Constitucional nº. 47 previu o fim das coligações partidárias nas eleições proporcionais, a partir de 2020, mantendo porém a sua permissão para as eleições majoritárias. 



3.2 A CRIAÇÃO DE PARTIDO POLÍTICO



    Para a criação de um partido político, exige-se o cumprimento de alguns requisitos. O requisito da publicidade é atendido pela publicação do inteiro teor do programa e do estatuto no Diário Oficial, pelo registro do partido político no Cartório de Registro Civil de Pessoas Jurídicas do Distrito Federal e pelo registro do seu estatuto no Tribunal Superior Eleitoral (TSE). O requisito da abrangência nacional é atendido pelo estabelecimento da sede no território nacional, pela apresentação de requerimento de registro do partido no Cartório de Registro Civil de Pessoas Jurídicas do Distrito Federal, para aquisição da personalidade jurídica, e pelo apoiamento mínimo. 



3.2.1 O PROCESSO DE CRIAÇÃO DO PARTIDO POLÍTICO



    O processo de criação de um partido político segue algumas fases. Na primeira fase, se promove a reunião de fundação. Na segunda fase, se promove a publicação do inteiro teor do programa e do estatuto no Diário Oficial. Na terceira fase, se realiza o registro do partido no Cartório de Pessoas Jurídicas do Distrito Federal para aquisição da personalidade jurídica. Na quarta fase, se promove o apoiamento mínimo (art. 8º, §3º, da Lei nº. 9.096). Na quinta fase, se registra o estatuto do partido no TSE (art. 17, §2º, da CF/88). 
Na reunião formal, lavra-se uma ata de fundação, indicando o mínimo de 101 (cento e hum) fundadores, com domicílio em ⅓ (um terço) dos estados brasileiros. Em seguida, promove-se a publicação do inteiro teor do programa e do estatuto do partido no Diário Oficial. 


O requerimento de registro no cartório deve ser subscrito por, no mínimo, 101 (cento e hum) fundadores, com domicílio em ⅓ (um terço) dos estados brasileiros, instruído com cópia autenticada da ata da reunião de fundação do partido, de exemplares do Diário Oficial que publicou o programa e o estatuto do partido, da relação de todos os fundadores devidamente qualificados, indicando nome completo, naturalidade, profissão, endereço residencial, número do título de eleitor, zona e seção eleitorais, município e estado do domicílio eleitoral. Por fim, deve-se indicar a composição da diretoria provisória do partido e o endereço da sede no território nacional. Havendo dúvidas ou divergências sobre o registro do partido em cartórios de Registro Civil, a competência para processar e julgar eventual ação é da Justiça comum (TSE, REC-Pet nº. 82.632).



O apoiamento mínimo (art. 7º, §1º, da Lei nº. 9.096) para a criação do partido é realizada pela obtenção da assinatura de, pelo menos, 0,5% (cinco décimos por cento) dos votos válidos computados na última eleição de deputados federais, que devem estar distribuídos por, pelo menos, ⅓ (um terço) dos estados brasileiros, sendo que, em cada um desses estados, tenha havido um mínimo de 0,1% (um décimo por cento) do eleitorado. As assinaturas de apoio devem ser colhidas no prazo de 02 (dois) anos, a partir do registro no competente cartório do registro civil das pessoas jurídicas (art. 8º, §3º, da Lei nº. 9.096; TSE, Cta 38.580). 



Essas assinaturas devem ser fornecidas por pessoas não filiadas a partido político. Assim, se um filiado a qualquer partido político pretender apoiar a criação de outro, este deverá requerer a sua desfiliação para poder apoiar a criação do outro partido, sem impedimento. Do mesmo modo, o eleitor que pretender apoiar a criação de um partido, deve estar com seu cadastro em situação regular na Justiça eleitoral (TSE, PA nº. 20.249). O partido político, que estiver em processo de registro no TSE, tem direito de acesso à lista de eleitores, com os respectivos números de título de eleitor e da zona eleitoral (Resolução TSE nº. 21.966/2004). 



A cada lista de assinaturas recebidas pelo escrivão do Tribunal Regional Eleitoral (TRE), ele dará recibo ao interessado e, no prazo de 15 (quinze) dias lavrará um atestado da veracidade das assinaturas do apoiamento mínimo (art. 9º, §2º, da Lei nº. 9.096). Essas certidões instruirão o pedido de registro do partido no TSE (RPP nº 155.473). Não é possível substituir o título de eleitor por cédula de identidade, no procedimento de coleta de assinaturas de apoiamento para criação de partido político (Resolução TSE nº. 22.510). Porém, a carteira de identidade será necessária para comprovar a assinatura do cidadão analfabeto que manifestar apoio por meio de impressão digital (Resolução TSE nº. 21.853).



A Resolução TSE nº. 22.553 não admitia o encaminhamento de ficha de apoiamento de eleitores para a criação de partido político através da rede mundial de computadores, tendo em vista a necessidade do escrivão eleitoral atestar a veracidade das assinaturas (art. 9º, §1º, da Lei nº. 9.096). No entanto, em 03/12/2019, respondendo à CTA 0601966-13.2018.6.00.0000, o TSE alterou esse entendimento, passando a admitir a obtenção de assinaturas para o apoiamento mínimo para a criação de partido político, através da via eletrônica. Porém, a admissão dessas assinaturas eletrônicas não é imediata, pois depende de futura regulamentação pelo TSE, do desenvolvimento de ferramenta tecnológica própria para aferir a autenticidade e do atendimento de listas ou fichas expedidas pela Justiça eleitoral. Apesar do silêncio do julgado, em nome da ampla inclusão social, é importante manter a admissibilidade das duas formas de assinatura, tanto física como virtual. Registre-se o sóbrio parecer do MPE, no qual se atentou para a direção da assinatura eletrônica também para se subscrever a propositura de leis de iniciativa popular, nada obstante tenha opinado pela resposta desfavorável à consulta em comento, em razão da elevada despesa pública para a criação da ferramenta para o gratuito exercício da cidadania. Em nosso parecer, a melhor opção, a ser desenvolvida pelo TSE, seria a criação de uma conta eletrônica para cada eleitor, acessível por senha através do sítio eletrônico do Tribunal.



Uma vez apresentado o requerimento de registro no TSE, autua-se o processo a ser distribuído ao relator, em até 48h (quarenta e oito) horas, que intimará a procuradoria-geral para se manifestar no prazo de 10 (dez) dias, podendo em seguida intimar o representante do partido para sanar eventuais falhas processuais. Estando regular o procedimento, registra-se o estatuto do partido em até 30 (trinta) dias (art. 9º, §§3º e 4º, da Lei nº. 9.096). 



Somente com o registro no TSE, o partido terá o direito de exclusividade sobre denominação, sigla e símbolos, sendo vedada a utilização, por outros partidos, de variações que venham a induzir a erro ou confusão (art. 7º, §3º, da Lei nº. 9.096). As filiações ao novo partido são admitidas apenas após o registro do estatuto na Justiça Eleitoral (Cta nº. 75.535).



A Resolução TSE nº. 23.093 criou um módulo externo do Sistema de Gerenciamento de Informações Partidárias. A partir do fornecimento de uma senha de acesso, os dirigentes dos partidos políticos acessam o sistema e remetem à Justiça Eleitoral, pela rede mundial de computadores, os dados referentes ao partido, incluindo os de constituição e de alterações dos órgãos de direção partidários.


3.3 MODIFICAÇÕES ESTRUTURAIS, DISSOLUÇÃO E EXTINÇÃO DE PARTIDO POLÍTICO


Como visto, a liberdade partidária abrange da criação à extinção do partido político, havendo autonomia no funcionamento, na definição da estrutura e organização interna da agremiação. 



Há previsão expressa sobre a livre criação, fusão, incorporação e extinção de partidos políticos. Para haver a fusão de partidos políticos é preciso que os órgãos nacionais das agremiações elaborem projetos comuns de estatuto e programa, que, uma vez aprovados, passarão a constituir o novo partido. A partir do registro, o novo partido passará a existir juridicamente, dispensando-se o apoiamento mínimo. O novo partido terá garantido o acesso ao fundo partidário e à propaganda eleitoral gratuita no rádio e na televisão (art. 29, §7º, da Lei nº. 9.096, c/c STF, ADI 5105). Na incorporação de um partido ao outro, o partido incorporado assimila o estatuto e o programa do incorporador, cancelando-se o registro do primeiro.



Não há previsão expressa sobre a transformação, nem sobre a cisão de partido político. É possível deduzir a cisão a partir da extinção, se considerada aquela como espécie desta. Certamente, essa regulamentação foi inspirada no direito societário, de modo que a omissão legislativa talvez decorra da tardia inclusão da cisão, através de emenda parlamentar ao projeto de lei do Código Civil de 2002 (arts. 1.113 e ss.), apesar da sua previsão se fazer sentir anteriormente nos arts. 220 e ss., da Lei nº. 6.404, que dispõe as sociedades por ações.



É possível a dissolução de partido político, por decisão judicial transitada em julgado do Tribunal Superior Eleitoral (TSE), determinando o cancelamento do registro e do estatuto, quando a agremiação cometer o ilícito de receber recurso financeiro de procedência estrangeira, subordinar-se a entidade ou governo estrangeiro, omitir-se de prestar contas à Justiça Eleitoral ou mantiver organização paramilitar (art. 28, da Lei nº. 9.096). O processo de cancelamento é iniciado por provocação de qualquer eleitor, representante de partido ou por representação do Procurador-Geral Eleitoral.



3.4 A FILIAÇÃO PARTIDÁRIA



A filiação partidária constitui uma condição de elegibilidade, constitucionalmente prevista no art. 14, §3º, V, da CF/88, não sendo possível candidaturas avulsas, em decorrência do protagonismo ideológico dos partidos e do caráter despersonalizado do poder em República. As condições de elegibilidade estão regulamentadas nos arts. 16-22, da Lei nº. 9.096. Em outra via, é bom observar que o eleitor inelegível está impedido de se eleger, porém não está impedido de se filiar a partido político (Resolução TSE nº. 23.117). 



Para disputar as eleições, o cidadão deve estar filiado ao partido político pelo prazo mínimo de 06 (seis) meses antes do pleito (art. 9º, da Lei nº. 9.504), prazo este relativo à determinação do domicílio eleitoral. Não sendo ano eleitoral, o partido político pode estabelecer prazos estatutários superiores ao legal.



Para se filiar a partido político, o cidadão deve ser eleitor em pleno gozo de seus direitos políticos. Atendidas as regras partidárias, o eleitor solicitará ao partido a sua filiação. Este, por sua vez, utilizará o sistema eletrônico do Tribunal eleitoral para cadastrar os seus novos filiados. O partido deve remeter aos juízes eleitorais uma lista dos seus filiados até a primeira quinzena dos meses de abril e outubro de cada ano (art. 19, da Lei nº. 9.096).


Os filiados de um partido político têm iguais direitos e deveres (art. 4º, da Lei nº. 9.096). É vedado ao partido político impor o uso de uniforme para os seus membros (art. 6º, da Lei nº. 9.096), em decorrência de clara distinção entre a natureza ideológica do partido e a natureza de organização militar.

Não se admite a coexistência de filiações de uma mesma pessoa a diferentes partidos políticos. Nesses casos, a filiação mais antiga será cancelada e persistirá a filiação mais recente (art. 22, V, da Lei nº. 9.096). 
 
3.4.1 DESFILIAÇÃO PARTIDÁRIA


O filiado a partido político tem o direito potestativo de requerer a sua desfiliação partidária, quando haverá o cancelamento da sua filiação partidária, com a baixa nos registros desta Zona Eleitoral e a exclusão do seu nome do quadro de filiados do partido a partir da data da comunicação ao diretório municipal do partido ou ao juiz da respectiva zona eleitoral.
Com a sua legítima supremacia hierárquica normativa constitucional, o art. 5º, XX, da CF/88, consigna o direito natural da pessoa humana de associar-se e desassociar-se, afirmando que “ninguém poderá ser compelido a associar-se ou a permanecer associado”. Bastaria esse dispositivo constitucional para legitimar a automática desfiliação partidária do filiado interessado em desconstituir o vínculo jurídico entre o filiado e a agremiação, por se tratar de direito potestativo de imediato efeito, sujeito tão somente à homologação com efeito retroativo (ex tunc) à data da manifestação da vontade do filiado.
Por uma questão de unidade, lógica e racionalidade do sistema hierárquico normativo, qualquer previsão infraconstitucional só pode ter interpretação conforme a Constituição. Desse modo, o art. 21, da Lei nº. 9.096, somente pode ser interpretado como faculdade do filiado em comunicar o órgão de direção municipal do partido ou ao juiz eleitoral. Não há previsão de forma específica para o filiado requerer a sua desfiliação, sendo possível o envio de e-mail para o endereço eletrônico do diretório municipal. 
É comum o partido político não efetuar a baixa da filiação por diversos motivos, como por mera desorganização ou até mesmo por intenção de prejudicar eventual apoiamento mínimo à criação de outro partido e fulminar a concorrência nas eleições seguintes.
Pode ocorrer ainda que o interessado acredite estar filiado, sem que o partido sequer tenha formalizado a sua filiação. A priori, o interessado poderia simplesmente apoiar a criação de outro partido, por inexistir filiação formalizada. No entanto, é possível que a agremiação anterior intente prejudicar o apoiamento à criação de outro partido e venha a fazê-lo somente a posteriori. Para evitar casos assim, ainda que o partido não tenha formalizado a filiação, o interessado cauteloso poderá informar ao juiz eleitoral previamente a inexistência de vínculo com aquele partido anterior, o que pode ser feito pessoalmente ou através de advogado.
A jurisprudência ainda não consolidou o entendimento elementar da faculdade do filiado informar ao diretório municipal ou ao juiz eleitoral, havendo apenas a previsão específica do art. 13, §5º, da Resolução TSE nº. 23.117, que exige apenas a comunicação ao juiz da zona eleitoral de inscrição do filiado, quando o diretório municipal do partido político não puder ser localizado. 
Dentre as hipóteses de cancelamento de filiação partidária não se inclui a de transferência de domicílio eleitoral (art. 21, da Resolução TSE nº. 23.569, de 20/08/2019), vez que o partido tem caráter nacional (art. 5º, da Lei nº. 9.096). 
Enfim, o filiado interessado deve apresentar comunicação de desfiliação partidária ao diretório municipal e ao juiz eleitoral, requerendo o cancelamento da sua filiação partidária, com a baixa nos registros da Zona Eleitoral e a exclusão do seu nome do quadro de filiados do partido. O pedido tem natureza administrativa e não se submete a taxas judiciárias (art. 2º, XI, da Lei nº. 9.784).

Ricardo Maurício Nogueira e Silva
Advogado especialista em direito público pela Faculdade de Direito da Universidade Federal da Bahia
Membro do Instituto Geográfico e Histórico da Bahia
Sítios eletrônicos e redes sociais: fb.me/nogueiraacj.adv.br | onotavelsaberjuridico.blogspot.com twitter.com/RNogueira85instagram.com/ricardonogueira85 

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